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    关于分步整合我国食品安全检验检测资源的政策建议

    日期 2012-08-13   来源:   作者:  【 】   【打印】   【关闭

    简报
    第5期

      本文提要:2012年6月《国务院关于加强食品安全工作的决定》(以下简称《决定》)提出了推进我国食品安全工作的阶段性目标。国家自然科学基金2011年第3期应急研究项目《我国食品安全监管策略研究》课题组,在深入分析我国食品安全检验检测能力现状的基础上,借鉴发达国家食品安全检验检测能力建设经验,明晰了我国食品安全检验检测资源整合的具体方向,并在分析改革阻力基础上提出了具体的推进策略。

      一、我国食品安全检验检测能力现状及存在的问题

      1.检验检测资源总量庞大,但分散无序,公信力受到公众质疑

      2007年国务院新闻办公室发布的《中国的食品质量安全状况》白皮书指出,我国共有3913家食品类检测实验室通过了实验室资质认定,其中食品类国家产品质检中心48家,重点食品类实验室35家,这些实验室的检测能力和水平达到了国际较先进水平。近年来,随着国家对食品安全监管越来越重视,检验检测设备、人员又有更大的投入。然而,从整体看我国大量的食品安全检验检测资源,分散在多个不同的政府部门,设备、人才、数据等却不能有效整合;职能交叉重复严重,适用标准不一,甚至出现为处罚而检测的情况,检验检测机构公信力受到公众质疑。

      2.监管行政部门与检验检测技术部门“政技一体”,不利于检验检测部门发挥作用

      目前我国食品安全监管是以食品安全委员会为行政协调,以卫生部为技术协调的多部门分段监管体制。农产品质量安全、加工食品质量安全、餐饮质量安全的检验实验室分别隶属于农业、质监、食药等食品安全监管部门。各部门分别独立开展本部门食品安全监管工作,各食品安全检验检测实验室仅仅听命于所属部门,形成监管行政部门与检验检测技术部门“政技一体”的格局,也导致检验检测技术部门不能独立开展检测检验工作。

      3.横向各部门各自为政,重复建设,缺乏联动

      横向看,我国食品安全检验检测资源主要分布在农业、质监、卫生、出入境检验检疫机构,各成系统,重复建设。目前农业、质监、卫生、出入境检验检疫机构分别具有独立的食品安全检验检测下属机构。例如,出入境检验检疫系统,全国共有进出口食品检验检疫实验室163个,拥有各类大型精密仪器10000多台(套),专业技术人员有1189人;农业系统国家级(部级)农产品质检中心323个,省地县级农产品检测机构1780个,县级质检站1200个。这两个系统相互独立,在食品安全检验检测工作中,甚至出现重复抽样、重复检查等问题。

      4.纵向各层级资源配置不合理,条块分割,缺乏配合

      纵向看,从中央到地方省、市、县级食品安全检验检测机构资源配置不合理,缺少规划,且条块分割。现有各食品安全监管下属检验检测机构的基础设施、检测设备、检验能力、技术队伍等多分布在省级机构,市县级特别是基层的检验检测机构平均配置水平不能满足监管要求。一方面,基层食品安全检验检测业务运转条件缺乏保障,不少机构是买得起设备,配不起人员,付不起检测费用。有收益的项目争相上,无利的任务相互推诿。检测设施运转不正常,形同虚设。另一方面,上级食品安全检验检测机构缺乏对基层机构的技术指导、人员培训和设备共享等方面的扶持。

      二、我国食品安全检验检测体系改革的思路

      要实现《决定》确定的我国食品安全检验检测能力建设的基本目标,必须克服现行体制的问题,通过改革创新,推进现有机构的有机整合。以构建分层次的国家检验检测实验室系统为核心,社会检验检测机构为补充的协调统一的食品安全检验检测体系是建立有效食品(药品)监管体制的重要条件;将技术支持机构从监管行政部门分离,检测检验与标准鉴定分开,公益性职能事业单位与商业性事业单位区别对待。

      国际上,如美国,根据食品市场准入和市场监管的需要,建有食品分品种的专业性监测机构和分区域设置的全国性、大区性食品质量安全监测机构,形成了一个比较完善的食品质量安全检验检测体系;同时,各州还根据需要建有州级食品质量安全监测机构,主要负责食品生产过程的质量安全监督和产地环境质量监督。在加拿大,政府将农产与卫生部、农产食品部、工业部、渔业与海洋部中和食品检验工作相关的部门合并成立加拿大食品检验署(CFIA),负责全国所有的食品检验工作。该机构在全国分4个大区,下设18个地区性办公室,185个基层办事处,并在408个非政府机构设点。

      借鉴国际的经验,考虑我国的现状,可以将我国食品安全检验检测体系改革思路梳理为以下几个方面:

      1.政技分开,给予食品安全检验检测机构独立的地位

      为提高我国食品安全检验检测的公信力,需要给予食品安全检验检测机构独立地位,保障公益性检验检测机构的财政拨款,改变检验检测机构附属于行政职能部门的现状。“政技分开”不仅有利于构建精简高效的监督行政体系,也可大大提高技术支撑的效率。

      2.实现检测与鉴定分开

      作为食品安全监管的技术支持条件,除了检验检测外,还必须有权威的鉴定机构。检测是指用指定的方法检验测试某种物体(气体、液体、固体)指定的技术性能指标。适用于食品、环境等行业范畴的质量评定。鉴定是指具有相应能力和资质的专业人员或机构受具有相应权力或管理职能部门或机构的委托,基于某种标准要求,根据确凿的数据或证据、相应的经验和分析论证对某一事物提出客观、公正和具有权威性的技术仲裁意见,这种意见作为委托方处理相关矛盾或纠纷的证据或依据。在构建我国食品安全检验检测体系过程中,应该将两者分开,在整合检验检测资源的同时,依托技术力量强、信誉高的具有资质的检测机构构建国家食品安全鉴定中心,维护食品安全鉴定的权威性。

      3.按项目需求、通过政府购买服务的方式确保投入

      改变过去按照部门或机构划拨经费的方式,建议按照具体项目与检测业务量挂钩投入财政资金。以项目为导向,可以有针对性的提高食品安全检验检测效率,避免对资源的过度争夺。检测业务部分,可以通过政府购买服务的方式,购买包括国家实验室在内的,科研院所和企业的食品安全检验检测机构的检测服务。

      4.建立层次分明、相互协调的检验检测体系

      该体系以国家区域性的(包括跨省区的或者省内跨地区的)综合食品安全检验检测机构为核心,以市(地)级特色检验检测机构为补充,以区县快速检验检测机构为辅助,引导和联合民间院所、企业检验检测机构参与。国家综合检验检测机构负责制定检验标准、开发检验技术、构建检验数据库,培训检验检测技术人员;市级检验检测机构负责地方特色食品安全问题的检验检测技术开发和技术人员培训;区县级依靠上级检验检测数据和技术支持,开展快速检测。对于现在分散在各个部门的检验检测机构,可以在确定其作为国家检验检测实验室体系的组成部分的同时,允许其保持所属所在现状,就近为所依托的相关监管部门服务。在检验检测体系建设与发展方面,可以采取“存量做特色,增量做强大”的原则进行。

      5.建立标准统一的信息、技术共享平台

      食品安全检验检测需要大量技术储备与基础数据,综合检验检测机构要研究一种综合检验体系,使不同的检验机构能在相同的准则和指导原则下运作,建立食品安全检验检测设备、技术、基础数据与人才共享平台。

      三、我国食品安全检验检测体系改革难点及推进策略

      目前,部门利益是阻碍我国食品安全检验检测体系优化的主要因素。一方面,建立检验检测机构成为各部门获取财政拨款理由,各部门为继续获得该项财政拨款,具有扩张本部门食品安全检验检测机构的动机;另一方面,检验检测机构的业务创收是部门收入的重要组成部分。食品安全检验检测机构执行收费性审批权、发证权,可以增加食品安全监管部门的收入,各部门都有动机保留本部门食品安全检验检测机构,以获取该部分收入。

      考虑到机构整合过程中部门阻力,把食品安全检验检测机构从各个监管行政部门剥离,构建职能独立、层次分明、相互补充的食品安全检验检测系统,不可能一步到位。要遵循改革规律,减少改革风险,统筹规划,分步有序推进。

      1.第一步:统筹规划,定位各检验检测机构,引导现有检验检测机构分层发展

      以构建层次分明、相互补充的食品安全检验检测体系为目标,统筹规划,确立各检验检测机构的未来发展定位。可以通过国家财政设立食品监测专项资金,引导各政府食品安全检验检测机构错位发展、特色发展。通过政府购买服务的方式,引导科研院所和企业食品安全检验检测能力建设,形成层次分明的食品安全检验检测体系。

      2.第二步:由食品安全委员会牵头,建立信息、技术的共享平台

      由食品安全委员会牵头组织制定食品监测年度计划,制定统一数据标准,统一发布食品质量安全监测信息,构建信息、技术和人才共享平台,构建职能独立的国家食品安全检验检验体系。

      3.第三步:政技分离,全国层面整体设计,构建食品安全检验检测系统

      以事业单位改革为契机,逐步将食品安全检验检测实验室从监管部门剥离,实现食品安全检验检测部门独立。参照国际经验并结合我国具体国情做整体系统考虑,在全国层面进行顶层设计,合理定位各司其职的实验室与检测机构,构建以区域性国家综合食品安全检验检测机构为核心,以市级特色检验检测机构为补充,以区县快速检验检测机构为辅助的国家实验室体系,并引导和联合民间院所、企业检验检测机构组成完整体系。通过政府购买服务的方式,使检验检测技术服务的市场机制得到完善。




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